Prokuratúra alebo štátne zastupiteľstvo? (2)

Bratislava 19. apríla 2020 (HSP/Foto: MV)

Reforma prokuratúry alebo radšej jej premena na štátne zastupiteľstvo? Máme u nás „leninskú prokuratúru“? Je monokracia znakom odlišujúcim prokuratúru od štátneho zastupiteľstva? Ako je to v iných štátoch Európy? Na tieto otázky odpovedal v prvej časti príspevku ‘Prokuratúra alebo štátne zastupiteľstvo?’ bývalý generálny prokurátor JUDr. Michal Vaľo, CSc. Aktuálne vám prinášame druhú časť analýzy

Na princípe vnútornej monokracie fungovali nielen jednotlivé úrady štátneho zastupiteľstva v našej histórii, ale s výnimkou Talianska tak dodnes fungujú všetky jednotlivé úrady verejnej obžaloby v Európe. Je to tak bez ohľadu na ich pomenovanie, či už sú to úrady prokuratúry, štátnej prokuratúry, kráľovskej prokuratúry, štátneho zastupiteľstva, úrady verejného ministerstva, alebo sú inak pomenované.

Takmer vždy stojí na čele každého takéhoto jednotlivého úradu vedúci, ktorý je nadriadeným všetkým ostatným pracovníkom úradu. Niekedy je iba tento vedúci pomenovaný ako prokurátor, štátny zástupca a pod. a ostatní pracovníci úradu majú postavenie len jeho námestníkov, pomocníkov, asistentov a pod., inokedy je vedúci úradu pomenovaný ako riaditeľ, hlavný prokurátor koruny, Lord Advocate, generálny prokurátor, vrchný štátny zástupca a pod. Vždy je však (s výnimkou Talianska) vedúci úradu oprávnený dávať podriadeným pokyny. Vždy sa tu uplatňuje princíp monokracie. Inak by nebolo možné zabezpečiť rovnosť občanov pred zákonom.

V najdemokratickejších systémoch verejnej obžaloby musia byť pokyny nadriadeného potvrdzované písomne a podriadený je oprávnený odmietnuť ich splnenie alebo požiadať o odňatie veci, ak sa domnieva, že odporujú právnemu predpisu alebo sú v rozpore s jeho právnym názorom. Takáto právna úprava sa od roku 1996 stala súčasťou aj nášho zákona o prokuratúre.

Iná je situácia v rovine usporiadania vzťahov medzi jednotlivými stupňami sústavy úradov verejnej obžaloby. Tu už nevládne taká jednotnosť, či už v historickom porovnaní alebo v porovnaní medzi jednotlivými štátmi. Existujú modely od centralistických (napr. Fínsko, Portugalsko, Španielsku, Maďarsko, Poľsko, Slovensko) cez čiastočne centralizované (napr. Francúzsko, Nemecko, Rakúsko, Česká republika) až po navzájom viac-menej nezávisle (Taliansko).

Čiastočne centralizovaným nazývame model, v ktorom sú vo vzťahu nadriadenosti a podriadenosti len niektoré stupne verejnej obžaloby, spravidla  sú úrady verejnej obžaloby základného stupňa podriadené úradom druhého stupňa, ale nie sú podriadené najvyššiemu úradu verejnej obžaloby, ktorý niekedy býva čiastočne podriadený ministrovi spravodlivosti.

Za čiastočne centralizovaný označujeme aj taký model verejnej obžaloby, aký je v Čechách, kde nad činnosťou každého štátneho zastupiteľstva vykonáva dohľad najbližší vyšší stupeň štátneho zastupiteľstva. Štátnym zastupiteľstvám o viac ako jeden stupeň nižším môžu byť vydávané len odporúčania všeobecnej povahy, ale nie pokyny v konkrétnych veciach. Aj v čiastočne centralizovaných systémoch je riadenie vo vnútri jednotlivých úradov verejnej obžaloby monokratické. Riadenie celej hierarchie orgánov verejnej obžaloby však nie je v rukách jej jediného najvyššieho predstaviteľa.

Práve hľadaniu najvhodnejších vzťahov medzi jednotlivými stupňami úradov verejnej obžaloby bude potrebné venovať pozornosť v súvislosti s možnými zmenami v našej prokuratúre.

Vzťah orgánov verejnej obžaloby k zákonodarnej moci, k súdnej moci a k výkonnej moci, vnútorná organizácia a spôsob kreovania riadiacich štruktúr orgánov verejnej obžaloby predstavujú zložité otázky, ku ktorým bolo zhromaždených a publikovaných množstvo poznatkov o spôsobe ich riešenia v jednotlivých štátoch a praktických výhodách  i nevýhodách jednotlivých riešení.

Rozsiahle poznatky k týmto otázkam zhromaždil Výbor expertov zaoberajúci sa úlohou verejnej obžaloby v systéme trestného práva zriadený v rámci Rady  Európy. Z odpovedí 25 európskych a dvoch mimoeurópskych štátov (Andory a USA) na  dotazník vyplynulo, že verejná obžaloba je súčasťou výkonnej moci alebo závisí od ministra spravodlivosti v 8 z týchto štátov, nezávislá na výkonnej moci v 17 štátoch a  v dvoch štátoch tvorí súčasť súdnej moci. Výrazne teda prevažuje model verejnej obžaloby nezávislej na výkonnej moci.

Riešením uvedených otázok sa na svojich stretnutiach zaoberali aj ministri spravodlivosti a generálni prokurátori štátov EÚ. Všetky rokovania na túto  tému boli uzatvorené s tým že oba systémy sú v zásade rovnocenné, že nemožno všeobecne odporúčať  jeden alebo druhý model.

Pri posudzovaní otázky či má byť verejná obžaloba samostatná alebo či má byť podriadená ministrovi spravodlivosti alebo iného orgánu výkonnej moci, nemožno nespomenúť rozhodnutia Súdneho dvora Európskej únie z 27. mája 2019 vo veciach C-508/18 a C-82/19, v ktorých tento súd vyjadril názor, že prokuratúra Litvy, ktorá je samostatná a nezávislá na orgánoch výkonnej moci má postavenie justičného orgánu na účely vydania európskeho zatykača, zatiaľ čo nemecké štátne zastupiteľstvo takéto postavenie nemá, keďže pri prijímaní rozhodnutia o vydaní európskeho zatykača je vystavené riziku, že bude priamo alebo nepriamo podliehať individuálnym usmerneniam alebo pokynom zo strany orgánu výkonnej moci, akým je minister spravodlivosti.

Vo všeobecnosti možno s istotou uzatvoriť, že na funkčnosť verejnej obžaloby nemá žiadny vplyv to, ako sú úrady verejnej obžaloby pomenované, či ich nazveme prokuratúrou, štátnym zastupiteľstvom, verejným ministerstvom alebo akokoľvek inak. Istý význam má, či sa jedná o samostatnú sústavu štátnych orgánov, alebo či sú orgány verejnej obžaloby podriadené ministrovi spravodlivosti, prípadne sú súčasťou súdnej sústavy a pod. Z tohto pohľadu je rozšírenejšou a javí sa vhodnejšou forma samostatnej prokuratúry. Z hľadiska právnej úpravy má však najväčší význam, ako sú regulované vzťahy medzi jednotlivými stupňami a vo vnútri jednotlivých úradov verejnej obžaloby a hlavne výber osôb a ich príprava na výkon funkcie. Rozhodujúci je vždy ľudský faktor, odborná úroveň a vnútorná nezávislosť a integrita verejných žalobcov.

JUDr. Michal Vaľo, CSc.