Pritom podľa § 59 ods. 1 ZoOVZ by mali orgány verejného zdravotníctva v konaní o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb, postupovať podľa zákona č. 71/1967 Zb., správny poriadok, ak sám ZoOVZ nestanovuje inak. Ohľadom ukladania opatrení podľa §§ 12 a 48 pritom ZoOVZ nestanovuje žiadne výnimky, prečo by sa nemal aplikovať správny poriadok. Naďalej ale platí, že sa opatreniami ÚVZ, akým je napr. aj opatrenie ÚVZ zo dňa 17.04.2020, č. OLP/3172/2020 o štátnych karanténach, nerozhoduje o individuálnych právach či povinnostiach jednotlivých osôb, teda neprebiehajú žiadne individuálne správne konania, a nie je preto ani možné aplikovať správny poriadok.

Niektoré opatrenia boli ale predsa len vydané ako individuálne správne akty, resp. sa tak na prvý pohľad aspoň tvárili, a to napr. opatrenie vydané formou rozhodnutia zo dňa 6.3.2020, č. OLP/2405/2020, ktorým sa nariadilo opatrenie podľa § 48 ods. 4 písm. e) ZoOVZ (zákaz alebo obmedzenie prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb), konkrétne zákaz návštev na lôžkových oddeleniach u poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ktorí poskytujú ústavnú zdravotnú starostlivosť. Toto opatrenie nebolo nazvané „opatrenie“, ale „rozhodnutie“ (čo ale samo o sebe nie je rozhodujúce), a bolo doručované verejnou vyhláškou pod § 26 ods. 2 správneho poriadku. V závere tohto rozhodnutia bolo uvedené, že je preskúmateľné súdom po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov. Toto rozhodnutie teda bolo aj jeho tvorcom myslené skôr ako individuálny správny akt vydaný podľa správneho poriadku a následne preskúmateľný v rámci správneho súdnictva. Materiálne (obsahovo) ale opäť ťažko o individuálnom správnom akte hovoriť. Opäť sú totiž adresátmi neurčitý počet druhovo určených subjektov.

Ak sa vrátime k opatreniu o štátnych karanténach, teda opatreniu ÚVZ zo dňa 17.04.2020, č. OLP/3172/2020, toto opatrenie je materiálne podobné vyššie uvedenému rozhodnutiu, avšak má úplne inú formu. Nejde už o rozhodnutie, nezdá sa, že by bolo vydané podľa správneho poriadku, nepredpokladá sa súdny prieskum v rámci správneho súdnictva. Zdá sa teda byť normatívnym správnym aktom, nie individuálnym správnym aktom, hoci rozdiel medzi ním a vyššie uvedeným rozhodnutím z materiálneho hľadiska nie je jasný.

Môže byť opatrenie ÚVZ zo dňa 17.04.2020, č. OLP/3172/2020 o štátnych karanténach a ďalšie opatrenia ÚVZ nazvané „opatrenia“ a nepredpokladajúce aplikáciu správneho poriadku a prieskumu v rámci správneho súdnictva normatívnym správnym aktom?

Doc. Peter Kresák pri rozbore časti opatrenia ÚVZ zo dňa 21.4.2020, č. OLP/3461/2020 uviedol, že opatrenie je jeden zo všeobecne záväzných právnych predpisov, ktoré vydávajú ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy. Jeho základná úprava je podľa neho uvedená v článku 123 Ústavy Slovenskej republiky. Ak by to tak bolo, muselo by ísť o opatrenia v zmysle § 18 zákona č. 400/2015 Z. z., o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „ZoZZ“), ktorý je rekogničnou normou slovenského právneho poriadku. Rekogničná norma je tá, ktorá stanovuje, čo musia spĺňať právne predpisy, aby boli z hľadiska práva považované za právne predpisy. Zdá sa, že opatrenia ÚVZ spĺňajú podmienku podľa § 18 ods. 1 ZoZZ, pretože ide o opatrenia, ktoré vydáva iný orgán štátnej správy (ÚVZ) a týka sa úzkeho alebo druhovo určeného okruhu osôb. Splnená ale nie je podmienka uvedená v § 18 ods. 2 ZoZZ, a síce vyhlásenie opatrenia v zbierke zákonov oznámením o jeho vydaní. Zdá sa to byť drobnosť, ale nie je. Podľa § 19 ods. 1 ZoZZ je totiž podmienka vyhlásenia v zbierke zákonov podmienkou platnosti právnych predpisov, a teda eventuálne aj opatrení, ak ich teda nemožno považovať za individuálne správne akty: Právne predpisy nadobúdajú platnosť dňom ich vyhlásenia v zbierke zákonov. Keďže neboli opatrenia ÚVZ vyhlásené v zbierke zákonov, domnievam sa, že nie sú platné.

Problémom opatrení ako normatívnych správnych aktov, a teda všeobecne záväzných predpisov, nie je len nedodržanie povinnosti ich vyhlásenia formou oznámenia o vydaní v zbierke zákonov, ale aj nedostatok splnomocnenia Úradu verejného zdravotníctva na vydávanie sekundárnych (podzákonných) vykonávacích právnych aktov so všeobecnou pôsobnosťou. Ako má takéto splnomocnenie na vydanie vykonávacieho právneho predpisu vyzerať, stanovujú legislatívne pravidlá vlády, príloha č. 1, bod 24.1.: Ak návrh zákona predpokladá vydanie vykonávacieho právneho predpisu, splnomocnenie na jeho vydanie napríklad znie: „Podrobnosti o … ustanoví všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá Ministerstvo …“. V ZoOVZ, ktorý oprávňuje ÚVZ vydávať opatrenia podľa §§ 12 a 48 ods. 4 ZoOVZ, sa takéto splnomocnenie voči ÚVZ nevyskytuje. Pritom ZoOVZ splnomocňovacie normy obsahuje, ale nie pre vydávanie opatrení ÚVZ – viď § 62 ZoOVZ Splnomocňovacie ustanovenia, ktoré sa týkajú len splnomocnenia pre Ministerstvo zdravotníctva. Legislatívne pravidlá vlády zároveň presne určujú, čo možno nazývať opatrením a stanovujú aj to, že právny predpis, ktorý tieto náležitosti nespĺňa, nemožno opatrením nazývať (príloha č. 1, bod 17).

Ďalšou možnosťou, ako posudzovať opatrenia Úradu verejného zdravotníctva v boji s pandémiou, je, že nejde o opatrenia v zmysle § 18 ZoZZ, a teda ani čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky ako vykonávacích predpisov, ale o akési paakty, pseudoakty, t. j. akty, ktoré právny poriadok SR ani nepozná. Pritom platí, že podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, môžu štátne orgány konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Záver o ich platnosti by mal teda byť rovnaký – mali by byť neplatné, a to od samého počiatku, teda nulitné. O ich platnosti ale vždy musí rozhodnúť súd, konkrétne Ústavný súd. Prostriedky obrany sú tak rovnaké ako voči právnym aktom, u ktorých sa namieta rozpor so zákonom.

ROZHODOVANIE O PLATNOSTI OPATRENÍ ÚVZ

V právnom poriadku Slovenskej republiky platí zásada prezumpcie správnosti správnych aktov. Mám za to, že jediná možnosť, ako zistiť, či sú opatrenia ÚVZ v súlade s právnym poriadkom Slovenskej republiky, je konanie o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) Ústavy Slovenskej republiky a § 74 zákona č. 314/2018 Z. z., o Ústavnom súde Slovenskej republiky. Procesnú legitimáciu na podanie návrhu na začatie konania má podľa čl. 130 Ústavy Slovenskej republiky a § 74 zákona o Ústavnom súde Slovenskej republiky:

Fyzická osoba má teda šancu dostať sa k tomuto konaniu len skrz súd v súvislosti s prejednávanou vecou. Ako jednu z možností je možné zvoliť správnu žalobu proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa § 252 a nasl. zákona č. 162/2015 Z. z., Správny súdny poriadok. Samotné opatrenie ako všeobecne záväzný právny predpis nemožno preskúmať v rámci správneho súdnictva, vyplýva to z § 7 písm. c) Správneho súdneho poriadku. Ak by boli ale opatrenia ÚVZ považované za individuálne správne akty, čo ale materiálne nesedí, ako už bolo uvedené vyššie, existovala by možnosť domáhať sa ich súdneho prieskumu všeobecnou správnou žalobou podľa § 117 a nasl. Správneho súdneho poriadku. Predstaviteľná je aj cesta všeobecnej správnej žaloby, ktorá by mohla smerovať proti sankcii uloženej za nerešpektovanie opatrenia a spolu s ňou podnet súdu na začatie konania o súlade právnych predpisov Ústavnému súdu, keďže by tu bola súvislosť s prejednávanou vecou.

NÁČRT ÚSTAVNOPRÁVNEJ ARGUMENTÁCIE

Ďalším prostriedkom ochrany je ústavná sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky. Tu je ale možné využiť pre fyzické osoby až po vyčerpaní právnych prostriedkov, ktoré danej osobe priznáva zákon na ochranu jej základných práv a slobôd.

(ii) V tom istom ústavnom zákone v čl. 5 ods. 3 je uvedené: V čase núdzového stavu možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v tomto rozsahu: Nasledujú možnosti a) až l), ktoré predstavujú maximálne limity obmedzenia jednotlivých základných práv a slobôd v čase núdzového stavu. Problematická je formulácia „možno“ obmedziť. Nie je totiž jasné, kto môže tieto základné práva a slobody takto obmedziť. Uvažovať by preto bolo možné o výklade, že to môže urobiť len vláda, pretože len ona môže vyhlásiť núdzový stav a toto ustanovenia nadväzuje na odsek 1, v ktorom sa hovorí práve o vláde. Opatreniami ÚVZ ale taktiež dochádza k obmedzovaniu základných práv a slobôd. Vezmime si ešte raz ako príklad opatrenie o štátnych karanténach, ktorým sa obmedzuje sloboda pohybu a pobytu, pretože osoby vracajúce sa zo zahraničia nemôžu voľne vstúpiť na územie SR a pohybovať sa po ňom, ale musia sa podrobiť umiestneniu a testovaniu v štátnej karanténe a následne po negatívnom teste domácej karanténe. Ústavný zákon v čl. 5 ods. 3 písm. g) pritom pre obmedzenie tejto slobody stanovuje jasný mantinel: v čase núdzového stavu možno obmedziť slobodu pohybu a pobytu zákazom vychádzania v určenom čase a zákazom vstupu na postihnuté alebo bezprostredne ohrozené územie. Samotné opatrenie o štátnych karanténach na ústavný zákon vôbec neodkazuje, vôbec sa nezaoberá tým, či bol dodržaný tento maximálny limit obmedzenia slobody pohybu a pobytu a neuvádza k tomu žiadne zdôvodnenie. Mám pritom veľké pochybnosti o tom, či práve opatrenie o štátnych karanténach tento mantinel dodržuje (to si vyžaduje ale samostatnú obsiahlu ústavno-právnu argumentáciu testom proporcionality, ktorá presahuje hlavnú ideovú líniu tejto analýzy).

V neposlednej rade je nutné uviesť, že v úvahu ďalej prichádza zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci podľa zákona č. 514/2003 Z. z., o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov.

Pred záverom spomeniem ešte jeden aspekt. Opatrenia ÚVZ sú v súčasnosti dokonca považované za prameň trestného práva hmotného, a to pri trestných činoch podľa §§ 290a a 290b zákona č. 300/2005 Z. z., Trestný zákon. Podľa § 290a sa trestného činu dopustí ten, kto za krízovej situácie (a teda aj v núdzovom stave) úmyselne odoprie vykonať alebo úmyselne nevykoná povinnosť uloženú orgánmi verejnej moci napríklad na ochranu života osôb. Hrozí mu trest odňatia slobody až na dva roky. Verejne sa vie najmenej o jednom takomto trestnom stíhaní. Právny charakter opatrení ÚVZ je tak dôležitý aj z hľadiska trestného práva. Ak by boli opatrenia ÚVZ neplatné, neexistoval by právny základ na trestné stíhanie za porušenie povinností uloženych týmito opatreniami.

ZÁVER

Právna povaha opatrení ÚVZ na zamedzenie šírenia ochorenia COVID-19 je nanajvýš problematická. Očividne totiž nie sú vydávané podľa správneho poriadku a nemajú ani materiálne povahu individuálnych správnych aktov. Nepodliehajú tak zrejme súdnemu prieskumu v rámci správneho súdnictva. Na to, aby ale boli platné ako normatívne správne akty, pritom nemá ÚVZ zákonné splnomocnenie na vydávanie podzákonných právnych predpisov a nie je ani dodržaná forma ich publikácie v zbierke zákonov, ktorá je predpokladom ich platnosti. Týmito opatreniami dochádza pritom v súčasnosti k výrazným zásahom do základných práv a slobôd a ich vzťah k ústavnému zákonu je nejasný, ÚVZ pri vydávaní opatrení vôbec ústavný zákon a jeho limity obmedzovania základných práv a slobôd nespomína. Opatrenia ÚVZ pritom majú aj ďalšie nedostatky, ktoré by sa dali namietať – nedostatočné odôvodnenie, neurčitosť či nezrozumiteľnosť. Považujem z hľadiska zachovania záruk právneho štátu za potrebné, aby sa vecou zaoberal Ústavný súd, ktorý ako jediný môže záväzne o ich právnej povahe rozhodnúť.