Najvyšší správny súd SR určil mantinely povinnosti zdržanlivosti vyjadrovania prokurátora

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „NSS“) vo svojom rozhodnutí sp. zn. 32D/20/2021 zo dňa 20.05.2022 (ďalej len „rozhodnutie“), rozhodujúc o disciplinárnom návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky, určil celkom jasné podmienky a medze určujúce povinnosť zdržanlivosti vyjadrovania prokurátora, význam takej povinnosti prokurátora, ale aj poskytovanie informácií prokuratúrou v kontexte slobody prejavu prokurátora.

Rozhodnutie NSS a závery vyplývajúce z jeho odôvodnenia, považujem za vskutku jedinečný a znamenitý právnický počin, ktorý si zaslúži pozornosť odbornej ale aj laickej verejnosti. Dovolím si preto poukázať na zásadné časti rozhodnutia, ktoré možno zovšeobecniť.

Povinnosť zdržanlivosti vyjadrovania prokurátora

Povinnosť zdržanlivosti vyjadrovania prokurátora je normatívne vyjadrená v § 26 ods. 1 písm. i) zákona č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry“), podľa ktorého „prokurátor je povinný zdržať sa verejného vyslovovania svojho názoru na prípady, ktoré nie sú právoplatne skončené.“

Táto zákonom uložená povinnosť je vymedzená pojmami:

– zdržanie sa – zákaz výkonu určitej činnosti,

– verejné vyslovovanie – každé vyslovovanie mimo služobného rámca prokuratúry, resp. súkromného rámca (takú povahu má nesporne vyslovenie uskutočnené v masovokomunikačných prostriedkoch),

– svoj názor – vyjadrenie subjektívneho postoja, resp. subjektívneho hodnotiaceho súdu

– právoplatne neskončené prípady – veci, v ktorých nebolo konanie skončené právoplatným rozhodnutím príslušného orgánu.

Aktívne informovanie verejnosti zo strany prokuratúry, ktoré predstavuje povinnosť i právo prokuratúry súčasne, je na jednej strane potrebné a želateľné, na strane druhej však má svoje limity, v konkrétnych neskončených veciach v podobe obmedzenia prokurátora vyslovovať v takých prípadoch svoj názor. Tieto limity predstavuje predovšetkým rešpektovanie prezumpcie neviny a záujem na nezmarení a nesťažení objasnenia a vyšetrenia veci. Podrobnosti v tomto smere je oprávnený určovať aj generálny prokurátor vo svojich riadiacich aktoch (interných normách) v zmysle § 10 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prokuratúre“).

Záujem na nezmarení a nesťažení objasnenia a vyšetrenia veci je spojený s potrebou poskytovania informácií prokuratúrou, ktorá v danej veci vykonáva dozor. Práve táto prokuratúra totiž disponuje v najširšom rozsahu informáciami týkajúcimi sa danej veci (vyšetrovacím a dozorovým spisom) a tiež dokáže najlepšie vyhodnotiť potrebu vykonania ďalších úkonov, ako i možnosť ohrozenia ich realizácie v prípade informovania nad príslušný rámec.

Tento záver nachádza svoje vyjadrenie aj v internej úprave – pokyne generálneho prokurátora Slovenskej republiky por. č. 12/2006 o spôsobe informovania verejnosti prostredníctvom  tlače a  iných hromadných informačných prostriedkov, upravujúcej príslušnosť prokuratúr na informovanie verejnosti. Okrem toho, má však táto interná úprava ešte jeden dôležitý implicitne vyjadrený význam. Ten spočíva v zabránení vzniku verejných názorových polemík medzi jednotlivými prokuratúrami, resp. prokurátormi týchto prokuratúr. Pokiaľ je totiž na poskytovanie informácií príslušná v zásade len jedna prokuratúra, nemalo by navonok dochádzať k vzniku takýchto názorových polemík.

Význam povinnosti zdržanlivého vyjadrovania prokurátora

Dôvera verejnosti v právny štát je neoddeliteľne spojená s dôverou k štátnym inštitúciám, resp. orgánom verejnej moci. Táto dôvera je navonok determinovaná aj spôsobom, akým tieto orgány informujú o svojej činnosti. Pokiaľ toto informovanie vyvoláva dojem o nezákonnosti postupu, je potrebné si uvedomiť, že verejnosť nedisponuje možnosťou relevantne takúto otázku preskúmať. Uvedené osobitne platí pri orgánoch prokuratúry. Keďže prokuratúra predstavuje hierarchicky usporiadanú jednotnú sústavu štátnych orgánov na čele s generálnym prokurátorom, v ktorej pôsobia prokurátori vo vzťahoch podriadenosti a nadriadenosti (§ 2 zákona o prokuratúre), zjednodušene to znamená, že pri názorovej polemike sa uplatní ten záver, ktorý vyplýva z právneho aktu nadriadeného prokurátora. Vzhľadom na to, že v čele sústavy orgánov prokuratúry stojí generálny prokurátor, budú to jeho právne akty v konkrétnych veciach, resp. riadiace akty vo všeobecnosti, ktoré konečným, prípadne aj záväzným spôsobom upravia príslušné otázky.

Mediálne ovplyvňovania verejnej mienky

Zo strany prokuratúry nemožno akceptovať také verejné prezentovanie vyjadrení v trestných veciach, ktoré má vo svojej podstate povahu prenesenia dokazovania či už z neverejného prípravného konania alebo i verejného súdneho konania do mediálneho prostredia. Tento spôsob mediálneho nátlaku alebo masovokomunikačného ovplyvňovania trestného procesu zo strany štátneho orgánu je v prostredí demokratického materiálneho právneho štátu neprípustný. Akceptáciu takéhoto postupu prokuratúry nemôže odôvodniť ani prípadný ekvivalentný mediálny pokus zo strany obhajoby. Na rozdiel od obhajoby, na ktorej konanie dopadá voľnosť daná čl. 2 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky, prokuratúra ako štátny orgán môže konať len v rozsahu danom čl. 2 ods. 2 ústavy, t. j. iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

Medializácia subjektívnych stanovísk prokurátorov súčasne môže spochybňovať aj ich nestrannosť, resp. vnímanie ich nestrannosti zo strany verejnosti. V tejto súvislosti NSS poukázal na stanovisko Osobitného spravodajcu OSN pre nezávislosť sudcov a právnikov z 29.04.2019, v zmysle ktorého pri uplatňovaní svojej slobody prejavu by sudcovia a prokurátori mali mať na pamäti svoju zodpovednosť a povinnosti štátnych zamestnancov a mali by byť zdržanliví pri vyjadrovaní svojich stanovísk a názorov za akýchkoľvek okolností, keď by ich vyhlásenie mohlo v očiach rozumného pozorovateľa objektívne ohroziť ich funkciu alebo ich nezávislosť či nestrannosť (bod 101). Sudcovia a prokurátori by mali byť vo vzťahoch s tlačou opatrní. Vždy by sa mali zdržať komentárov k prípadom, ktorými sa zaoberajú a vyhýbať sa akýmkoľvek neopodstatneným pripomienkam, ktoré by mohli spochybniť ich nestrannosť (bod 103).

Informovanie zo strany prokuratúry a sloboda prejavu prokurátora

Zákonná povinnosť zdržanlivosti vyjadrovania prokurátora (§ 26 ods. 1 písm. i) zákona o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry), interná úprava (pokyn generálneho prokurátora o spôsobe informovania verejnosti prostredníctvom  tlače a  iných hromadných informačných prostriedkov) a zákonná povinnosť mlčanlivosti prokurátora (§ 26 ods. 3 zákona o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry), ktoré limity slobody prejavu majú svoj ústavnoprávny základ v čl. 26 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky neznamenajú, že prokurátor sa nemá možnosť vyjadrovať k veciam verejného záujmu alebo že nemá i právo kritizovať svojich nadriadených vrátane generálneho prokurátora.

Na jednej strane síce platí, že generálny prokurátor je v čele hierarchicky organizovanej štruktúry prokuratúry, čo v rámci inštančného postupu znamená, že sa jeho rozhodnutie považuje za konečné a zákonné, na strane druhej ani takéto výsostné postavenie generálneho prokurátora nemožno vnímať ako absolutistické. Aj vo vzťahu k právnym záverom generálneho prokurátora možno viesť polemiku a to aj zo strany prokurátorov. Tento názorový stret by však podľa názoru disciplinárneho senátu NSS mal mať svoje náležité miesto, formu a spôsob. Sporné právne otázky majú byť predmetom polemiky predovšetkým na poli príslušných odborných seminárov, pracovných stretnutí, či vedeckých konferencií, resp. na stránkach odbornej spisby a majú mať kultivovaný, vecný a neosobný charakter. Každá kritika, či polemika by súčasne mali zohľadňovať, že pokiaľ je prokuratúra hierarchicky organizovanou a riadenou štruktúrou, musí tak aj konať a súčasne sa tak aj musí navonok javiť. Stav, keď podriadený prokurátor mediálne kritizuje nadriadeného prokurátora alebo vyjadruje nesúhlas s jeho rozhodnutím v konkrétnej prípadne ešte právoplatne neskončenej veci je totiž neúnosný a zneisťuje verejnosť vo vzťahu k funkčnosti prokuratúry a zákonnosti jej rozhodovania. (Verejnosť pritom nemá možnosť dôvodnosť takéhoto nesúhlasu sama verifikovať a nemožno to od nej ani spoľahlivo očakávať.) Za zákonné sa totiž považuje to rozhodnutie, ktoré bolo v prípade inštančného postupu vydané nadriadeným prokurátorom. Uvedené pritom primerane platí aj na kritiku rozhodovania iného prokurátora, ktorý nie je ku kritizujúcemu ani vo vzťahu podriadenosti alebo nadriadenosti.

Pri výklade povinnosti zdržanlivého vyjadrovania prokurátora a slobody prejavu prokurátora v kontexte rozhodovacej činnosti Európskeho súdu pre ľudské práva treba uviesť, že vo všeobecnosti Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd upravuje právo každého na slobodu prejavu s tým, že jedným z dôvodov obmedzenia týchto slobôd je aj zachovanie autority a nestrannosti súdnej moci (čl. 10 Dohovoru).

Povinnosť zdržanlivosti je i povinnosťou lojálnosti a ich podstata má napomáhať štátu v plnení jeho funkcií. Tieto povinnosti majú viesť primárne k odstráneniu protiprávneho konania v rámci príslušného orgánu prostredníctvom inštančného postupu, resp. iného orgánu. Len v prípade zjavnej neuskutočniteľnosti takéhoto postupu je prípustnou možnosťou medializácia veci (Guja proti Moldavsku).

Výnimku v tomto smere predstavujú základné otázky fungovania súdneho systému ako inštitúcie nevyhnutnej pre riadne fungovanie demokratickej spoločnosti, kedy je otázka verejnej diskusie vecou verejného záujmu a kedy má byť aj vo vzťahu k obmedzeniu verejných prejavov uplatnený národnými orgánmi „zužujúci výklad“ príslušných zákonných obmedzení (Morice proti Francúzsku, Todorova proti Bulharsku). Ochrana slobody prejavu pritom dopadá aj na toho, kto prejav realizoval v rámci výkonu povinnosti informovať verejnosť prostredníctvom médií (Brisc proti Rumunsku). Na druhej strane pri justičných funkcionároch sa predpokladá zdržanlivosť (diskrétnosť) v tom smere, že budú sprístupňované hodnoverné, presné a spoľahlivé informácie (Eminagaoglu proti Turecku).

NSS skonštatoval, že slovenská právna úprava obmedzujúca sféru slobodného prejavu prokurátora (ako osoby zastávajúcej verejnú funkciu v režime výkonu spravodlivosti) sa nejaví vo všeobecnosti ako neprimerane reštriktívna. Vychádzajúc z tejto premisy dospel k záveru, že predmetná právna úprava definujúca osobné (kto), obsahové (čo) a procesné (ako) limity výkonu slobody prejavu prokurátora (v súvislosti s výkonom jeho funkcie) sleduje legitímny cieľ. Táto predstavuje primeranú spoločenskú a právnu rovnováhu medzi jednotlivými záujmami, ktoré by neobmedzeným výkonom slobody prejavu konkrétnym prokurátorom, resp. protiprávnym výkonom tohto práva mohli byť dotknuté. V tejto súvislosti nie je zároveň možné opomenúť, že právny poriadok Slovenskej republiky neobmedzuje prokurátorov v realizácii takých komunikačných úkonov navonok (v abstraktnej rovine, resp. nekonkrétnej rovine), prostredníctvom ktorých budú títo poukazovať hoci aj na prípadné nedostatky v činnosti konkrétnej zložky verejnej moci, avšak musí sa tak diať spôsobom, ktorý nebude predstavovať ohrozenie subjektívnych alebo verejných záujmov, ktoré na tomto úseku môžu existovať.

Povinnosť zdržanlivosti a vyjadrenie podpory kolegov

Z odôvodnenia rozhodnutia NSS tiež vyplýva, že ani rozpor morálneho imperatívu jednotlivca s normatívnou úpravou, nie je vo všeobecnosti dôvodom vyviňujúcim ho z protiprávneho konania. Vnútorné presvedčenie o správnosti konania zároveň neznamená, že toto konanie je súladné s právom. Disciplinárny senát na jednej strane považuje za neprípustné osobné a často i vulgárne ataky politikov, či médií voči konkrétnym prokurátorom a rešpektuje právo (nie povinnosť) vedúcich predstaviteľov prokuratúry zastať sa svojich kolegov, avšak takéto vyjadrenie podpory má mať všeobecný charakter a nie povahu konkrétnej polemiky s dôkaznou alebo procesnou situáciou určitého rozhodnutia alebo postupu.

Som presvedčený, že NSS sa týmto prelomovým rozhodnutím podarilo stanoviť mantinely vyjadrovania sa prokurátorov vo verejnom priestore spôsobom, ktorý v konečnom dôsledku prispeje k posilneniu dôvery verejnosti v právny štát.

Celé znenie anonymizovaného rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 32D/20/2021 zo dňa 20.05.2022 je k dispozícii na.

Autor Dr. h. c. JUDr. Maroš Žilinka, PhD., generálny prokurátor Slovenskej republiky