• Domnelý či skutočný rozpor s ústavou?

• Bezmocné referendum verzus všemocná vyhláška?

• Zmena ústavy cez parlament?

• Mocenská teória ústavy?

Domnelý či skutočný rozpor s ústavou?

Jednou z vecí, ktorú treba vnímať pri náleze ako veľmi prekvapujúcu, bolo množstvo ustanovení, pri ktorých ÚS SR konštatoval nesúlad predmetu referenda s ústavou: predmet referenda nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, čl. 81a, čl. 82 ods. 5 a čl. 93 ods. 3 ústavy. Ak by sa podarilo nájsť nesúlad pri jednom – dvoch ustanoveniach, pôsobilo by to dôveryhodnejšie, avšak tentokrát vzniká dojem, ako keby ÚS SR chcel posilniť presvedčivosť svojho nálezu kvantitou konštatovaných rozporov. Samozrejme, že podstatnú úlohu tu zohrala aj prezidentka, ktorej argumentáciu treba vnímať prinajmenšom ako prehnanú podozrievavosť voči referendu. Kvantita rozporov je naozaj povážlivá, pretože dve referenda o skrátení volebného obdobia sa na Slovensku už uskutočnili a hoci vtedy neexistovala možnosť prieskumu zo strany ÚS SR, keby tam bolo toľko očividných rozporov s ústavou, vtedajší vládni právnici by na to viac upozorňovali. Nález predstavuje obrat v chápaní referenda v SR, hoci neprišlo k zmenám ústavného textu.

Zásadný problém je ale v tom, že všetky konštatované rozpory sú problematické. Nepresvedčivosť a rozporuplnosť výrokov v náleze preukázali najmä odlišné stanoviská troch sudcov ÚS SR (M. Ďuriš, J. Laššáková, P. Straka). Zásadné pochybnosti budí v náleze tvrdenie o nesúlade referenda s čl. 1 ods. 1 ústavy (demokratický a právny štát). O tejto téme som už písal v prvej časti textu, ide však len o potvrdenie dlhodobého problému so svojvoľným používaním pojmov demokracia a právny štát. Zdá sa, že aj ÚS SR sa vydal cestou oslavných výrokov o demokracii, ktorú však svojimi závermi poškodil. Nález je však problematický aj pri výrokoch o rozpore s ďalšími ustanoveniami. Nepresvedčivý je záver, že referendum nie je v súlade a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1 ústavy, ktorý hovorí: „Národná rada Slovenskej republiky má 150 poslancov, ktorí sú volení na štyri roky.“ Poslanci sú síce volení na štyri roky, ale ústava predpokladá možnosť skrátenia volebného obdobia a štyri roky vo funkcii nemôžu byť dôvodom aplikácie materiálneho jadra ústavy. Nemožno pritom vidieť ani ohrozenie právnej istoty, ani legitímnych očakávaní, lebo ústava nielen pripúšťa, ale uznáva aj odlišné situácie. A referendum o predčasných voľbách na základe petície je tak zdĺhavý a komplikovaný proces, že z hľadiska právnej istoty vytvára určitú predvídateľnosť. Na rozdiel od zmien ústavy cez skrátené legislatívne konanie v NR SR… Voči danému výroku v náleze namietal aj sudca M. Ďuriš vo svojom odlišnom stanovisku: „Predmet referenda nezasahuje do ústavnej úpravy v čl. 73 ods. 1 ústavy. Vo voľbách do národnej rady sú poslanci volení na štyri roky a toto pravidlo zostane zachované aj po referende. Tým je stále daný základ pre pravidelné volebné obdobie národnej rady, ktoré sa ani po referende nezmení.“ (Ďuriš, 18).

ÚS SR takisto konštatoval, že referendum nie je v súlade s čl. 81a ústavy, ktorý znie: „Mandát poslanca zaniká a) uplynutím volebného obdobia…“ Takisto konštatoval aj nesúlad referenda s čl. 82 ods. 5 ústavy: „Zasadanie Národnej rady Slovenskej republiky sa skončí uplynutím volebného obdobia alebo jej rozpustením.“ Hľadať rozpor predmetu referenda s týmito článkami ústavy je problematické, pretože cieľom referenda o predčasných voľbách je skrátenie času, za ktorý má dôjsť k uplynutiu volebného obdobia. Čl. 81a písm. a) nestanovuje presnú dĺžku času, ktorý má uplynúť pred zánikom mandátu poslanca. Upravuje len ústavný následok uplynutia volebného obdobia, a to zánik mandátu poslancov. Aj čl. 82 ods. 5 ústavy, ktorý upravuje skončenie zasadnutia NR SR a to dvoma spôsobmi: uplynutím volebného obdobia národnej rady a jej rozpustením. Podrobnejšie sa k tomu vyjadrili aj sudcovia vo svojich odlišných stanoviskách. (Ďuriš, 19)

Ďalšou výhradou bol údajný nesúlad s čl. 93 ods. 3 ústavy: „Predmetom referenda nemôžu byť základné práva a slobody, dane, odvody a štátny rozpočet.“ Tvrdenie o zásahu do základných práv a slobôd je veľmi problematické, pretože čl. 30 ods. 2 ústavy zasa hovorí: „Voľby sa musia konať v lehotách, nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom.“ Ústava teda garantuje konanie volieb v lehotách nepresahujúcich 4 roky v prípade volieb do NR SR. A keďže počíta so skrátením volebného obdobia, nevytvára právo poslancov na nerušené štyri roky vo funkcii. Z hľadiska základných práv je podstatné, aby poslanec nebol vylúčený z budúceho volebného aktu a mohol kandidovať v predčasných voľbách znovu a tým si uplatniť svoje pasívne volebné právo. Ako uviedol sudca P. Straka vo svojom odlišnom stanovisku: „Uvažovať nad tým, že zvolený poslanec Národnej rady Slovenskej republiky má ľudské právo na mandát, v plnej dĺžke nesedí ani s textom ústavy, ktorá na viacerých miestach počíta s rozpustením Národnej rady Slovenskej republiky, a teda fakticky aj s predčasnými voľbami.“ (Straka, 15)

Bezmocné referendum verzus všemocná vyhláška?

Vo všeobecnosti možno konštatovať, že plénum ÚS SR svojim nálezom potvrdilo, ako flexibilne možno interpretovať ústavu. Nepochybujem, že keby sudcovia chceli, mohli by vytvoriť prinajmenšom rovnako presvedčivý nález v prospech referenda. Flexibilná interpretácia ústavy nie je v rozhodovaní ÚS SR nič nové a aj preto treba do budúcna diskutovať aj o potrebe rešpektu k ústavným tradíciám – aspoň kvôli právnej istote, ktorú ÚS SR v náleze tak veľmi vyzdvihoval. Faktom ale je, že zatiaľ sa žiadny ÚS SR tak otvorene proti občanom nepostavil. Po tomto náleze proti referendu je akákoľvek politicky neželaná petícia za referendum v budúcnosti veľmi neistá. Voči referendu sa bude ľahko hľadať aký-taký „implicitný“ dôvod pre nekonanie – nad rámec čl. 93 ods. 3 ústavy. Určite nebude treba konštruovať tak rozporuplnú tézu pri všeobecnosti právnych noriem v tomto náleze (téme som sa venoval v prvej časti textu ). Problém spočíva aj v tom, že „protiústavné“ referendum sa dá len ťažko korigovať, pretože občania budú po náleze sotva ochotní investovať čas a prostriedky na ďalšiu petíciu, ktorej perspektíva bude opäť veľmi neistá.

Paradoxom je aj to, že hoci ÚS SR dokáže zmariť petíciu skoro 600 tisíc občanov, proti vôli faktických držiteľov moci sa ocitá v slabom postavení. Veľmi jasne to demonštroval príklad, keď tesne po náleze proti referendu rozhodol o pozastavení vyhlášky ÚVZ o režime na hraniciach. Bolo zrejmé, že sudcovia sa tak trochu snažili zlepšiť si svoj „obraz“ po náleze o referende, ukázalo sa však, že proti svojvôli vládnucich politikov sa presadzujú iba ťažko. Vládna moc sa nielen že nevrátila k pôvodnej vyhláške s delením krajín podľa farieb, ale vydala úplne novú vyhlášku ÚVZ č. 231/2021 V. v. SR, ktorá je ešte prísnejšia. Samozrejme, že ÚS SR môže aj novú vyhlášku vyhlásiť za protiústavnú, vládna moc by ale pri dostatku cynizmu mohla prijať i tretiu vyhlášku, ktorá bude rovnako v rozpore s predstavami ÚS SR. A teoreticky to takto môže pokračovať do nekonečna. ÚS SR má pritom len veľmi obmedzenú možnosť donútiť vládnu koalíciu k faktickému rešpektovaniu ústavných pravidiel.

V najhoršom prípade môže vládna koalícia svoje právne normy prijať cez ústavný zákon, ktorého súlad s ústavou nemôže ÚS SR od roku 2020 vôbec posudzovať. Aj vo svojom náleze o referende ÚS SR len smutne konštatovať: „Jednorazové prelamovanie ústavou normovaných pravidiel nesvedčí ani zákonodarnému orgánu a ústavný súd ho nepovažuje za vhodnú ústavnú prax.“ (nález, 136) Zaujímavo to okomentovala sudkyňa J. Laššáková vo svojom odlišnom stanovisku: „Považujem za hodnotovo neudržateľné zabrániť občanom vo výkone ich práva na priamu správu verejných vecí… a vo vzťahu k možnosti, že sa rovnakého zásahu dopustí parlament, sa uspokojiť so symbolickou „výčitkou“, že to nie je vhodná prax.“ (Laššáková, 21) Nemožno vylúčiť, že v budúcnosti bude ignorancia rozhodovacej činnosti ÚS SR zo strany vládnej moci narastať, ten si ale nebude vedieť pomôcť. A zmeniť to nedokážu ani občania, keďže im sudcovia znemožnili skrátiť volebné obdobie NR SR cez referendum.

Zmena ústavy cez parlament?

Pomerne cynicky vyzneli aj „rady“ prezidentky a ÚS SR o tom, ako treba zmeniť ústavu. Nebudem sa opäť pýtať na „materiálne jadro ústavy“, ktoré ÚS SR v náleze objavil, ale keby nespokojní občania dokázali ovplyvniť ústavnú väčšinu 90 poslancov v NR SR, nemuseli by sa obťažovať petíciou. Petícia za referendum o predčasných voľbách je silným prejavom nespokojnosti s vládnucimi politikmi, hoci niektorí z nich sa verbálne k inštitútu referenda hlásia – i keď neveľmi úprimne. Najmä politici, ktorí pred voľbami obhajovali inštitút referenda (OĽANO, Sme rodina), sa teraz ocitajú v zložitej situácii. Starosti im pripravil návrh poslancov Smeru SD o zmene ústavy , ktorý im nevyhovuje. Preto sa rozhodli odvolať na rokovací poriadok a svoj postoj presadili aj v Ústavnoprávnom výbore NR SR. Išlo o tvrdenie, že návrh je opakovaním návrhu poslanca T. Tarabu z mája 2021 , čo rokovací poriadok nepripúšťa v nasledujúcich šiestich mesiacoch. Tarabov návrh dopĺňal čl. 81a ústavy o formuláciu: „Mandát poslanca Národnej rady Slovenskej republiky zaniká g ) uplynutím skráteného volebného obdobia na základe platného celoštátneho referenda o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.“ Poslanci Smeru SD navrhli zmenu ústavy v dvoch iných článkoch. V čl. 93: „Referendom možno skrátiť volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky.“ Taktiež navrhli doplniť čl. 98 dvoma formuláciami, pri ktorých si však dávali pozor, aby uvádzali odlišné vety od návrhu T. Tarabu.

Samozrejme, že návrh poslancov Smeru SD nie je rovnaký ako bol návrh T. Tarabu, koaliční poslanci však tvrdia, že oba návrhy prinášajú rovnaký následok v podobe ústavnosti referenda o predčasných voľbách a preto ho Ústavnoprávny výbor neodporučil zaradiť na schôdzu NR SR. Keby však pre vládnych „podporovateľov“ referenda skutočne predstavovali problém len formálne dôvody v rokovacom poriadku, nebol by pre nich problém zmeniť aj ten. Rokovací poriadok je totiž obyčajným zákonom a na jeho zmenu stačí získať jednoduchú väčšinu. Účelové zmeny rokovacieho poriadku by síce boli prinajmenšom neštandardným riešením a prinášali aj viaceré riziká z hľadiska právnej istoty, avšak po excesoch so skrátenými legislatívnymi konaniami a „fóliovníkom“ v NR SR by nešlo o nič nové. Vládni „podporovatelia“ referenda by však miesto svojich pokryteckých formálnych výhrad mali otvorene povedať, že ich názor na referendum po voľbách sa líši od ich názoru pred voľbami. V prípade poslancov Smeru SD to zrejme platí tiež, len v obrátenom garde.

Mocenská teória ústavy?

Nález ÚS SR i nasledujúce spory v NR SR prišli v čase, keď na Slovensku klesá právna istota i úroveň tvorby právnych predpisov. Skrátené legislatívne konanie sa stalo pravidlom, otvorené a transparentné vládnutie sa už ani nepredstiera a orientáciu v predpisoch strácajú aj skúsení právnici. Okrem toho, narastá represívny charakter režimu, čo má zásadný dopad aj na základné práva a slobody občanov. Je preto smutné, že po mnohých príkoriach, ktoré občania zažili nielen v minulom roku, im ÚS SR opäť zabránil zdvihnúť hlavu a naplniť ústavnú tézu o pôvode štátnej moci. Naopak, ochránil aktuálnych držiteľov moci pred občanmi a to bude mať vážne dôsledky, hoci až z dlhodobého hľadiska. Úpadok režimu už síce nie je možné ignorovať, existujúci politický systém sa však ešte niekoľko rokov udrží a bude významnými skupinami obyvateľstva naďalej akceptovaný. Okrem toho, stabilitu či nestabilitu politického systému na Slovensku ovplyvní aj vývoj vo väčších krajinách, resp. v EÚ. Na demokratickú legitimitu však už bude v SR veriť čoraz menej ľudí a do budúcna začnú riešiť i otázku, či sa daný stav dá zmeniť bez využitia práva na odpor podľa čl. 32 ústavy alebo ide o jedinú reálnu možnosť.

Udalosti posledných rokov pritom dávajú za pravdu tým, ktorí vidia v demonštrácii moci efektívnejší nástroj na zmenu vlády než v ústavnom inštitúte referenda. Tlak demonštrantov s masívnou podporou médií v roku 2018, ktorý skončil pádom Ficovej vlády, bol totiž očividne efektívnejší než snaha občanov ovplyvniť verejnú moc prostredníctvom petície za referendum v roku 2021. Nemožno pritom pochybovať, že v roku 2021 je nespokojnosť verejnosti väčšia než bola v roku 2018. Ukazuje sa tiež, že kvantita podpisov, ktoré nie sú podporené demonštráciou moci, nemá dostatočný dopad. Podstatne presvedčivejšie pôsobí, ak je verejná nespokojnosť dostatočne koordinovaná a má podporu médií. Z vývoja posledných rokov môžu teda občania urobiť záver, že demonštrácia moci je dôležitejšia než počet podpisov. Aj preto sa stále viac aktualizuje otázka práva na odpor. To by zrejme viedlo k vlne násilia, ktorej výsledok je vždy ťažko predvídateľný. Pravdepodobnosť takého vývoja v budúcom desaťročí rastie a je možné, že násilie stihne ešte aj I. Fiačana a spol., keďže mnohí zo sudcov ÚS SR zostanú vo funkcii až do roku 2031.

Na záver možno konštatovať, že ÚS SR svojim nálezom a ochranou držiteľov moci veľmi významne ovplyvnil chápanie ústavy na Slovensku v budúcnosti, najmä predstavu o pôvode štátnej moci od občanov. Vyvoláva to reminiscencie na charakteristiku ústavy podľa právneho filozofa menom F. Lassalle , ktorý bol svedkom veľmi účelových interpretácii ústavy proti záujmom más v Prusku v 19. storočí. Preto sa vyjadril: „…kráľ, ktorého poslúcha armáda a kanóny – to je kus ústavy… šľachta, ktorá má vplyv na dvor a na kráľa – to je kus ústavy… veľkí priemyselníci celkovo – to je kus ústavy…“ Na Slovensku by sme po náleze ÚS SR mohli tieto slová s istou mierou irónie aktualizovať: Prezidentka a jej nominanti – to je kus ústavy; oligarchia a jej médiá – to je kus ústavy; občan – to je kus… (doplňte si).

Branislav Fábry