Veľkým prekvapením bolo, že išlo o návrhy, ktoré majú oslabiť pozíciu prezidenta v ústavnom systéme RF. V ten istý deň zložila funkciu vláda D. Medvedeva, čo vyvolalo ďalšie špekulácie o budúcnosti RF. Za nového premiéra bol vymenovaný M. Mišustin a spolu s ním sa objavilo aj viacero nových členov vlády. Uvedené návrhy ústavných zmien sa už stihli stať predmetom špekulácií, avšak je možné, že realita bude odlišná od toho, čo rôzni pozorovatelia očakávajú.

V nasledujúcom texte sa budem venovať týmto témam:

• Návrhy ústavných zmien

• Posilnenie alebo oslabenie Vladimíra Putina?

• Stabilizácia Ruska za prezidenta Putina

• Stabilita Ruska v budúcnosti?
Návrhy ústavných zmien

Pokiaľ ide o samotné ústavné návrhy, tie sa dajú rozdeliť do niekoľkých okruhov. Prvý okruh je spojený s posilnením suverenity Ruska a to najmä cez prednosť ústavy RF pred medzinárodným právom a rozhodnutiami medzinárodných orgánov. Ide o trend, ktorý v zásade nie je v Rusku nový a presadzuje už niekoľko rokov (pozri tu). Je spojený najmä so zhoršenými vzťahmi medzi Ruskom a západnými štátmi. Konkrétne ide o rozpory v orgánoch Rady Európy, kde Rusko v roku 2019 zvažovalo kvôli odňatiu hlasovacích opráv aj úplný odchod z danej organizácie. Tento scenár sa napokon podarilo zažehnať, ale vplyv medzinárodných organizácií na ruský ústavný systém klesá.

S uvedenou snahou o posilnenie ruskej suverenity súviseli aj zvýšené požiadavky na lojalitu verejných funkcionárov, napr. vo forme zákazu dvojakého občianstva či predĺženie požiadavky trvalého pobytu v RF (25 rokov pri kandidatúre na prezidenta). Suverenitu RF posilňuje aj návrh na zjednotenie systému verejnej moci, pri ktorom by sa vytvorili silnejšie väzby medzi štátnou mocou a jednotlivými orgánmi samosprávy. V súčasnosti sa táto požiadavka môže ukazovať ako premrštená, avšak mnohé vnútorné rozpory medzi štátnou mocou a samosprávou pretrvávajú, hoci vďaka pôsobeniu V. Putina nie sú až tak vypuklé. V prípade jeho nástupcu sa však môžu ukázať podobné rozpory aké existovali v 90-tych rokoch. Federalizmus a samospráva v RF sú stále nedostatočne upravené a často ide o inštitúcie, ktoré využívajú oligarchické skupiny. S tým súvisí aj potreba ústavného zakotvenia Štátnej rady, poradného orgánu, ktorý zahŕňa najmä hlavy ruských regiónov.

Za najzávažnejšie ústavné návrhy možno považovať snahu o presunutie právomoci týkajúcich sa kreácie vlády z prezidenta na Štátnu dumu. Z obsahového hľadiska ide o právo Štátnej dumy schvaľovať kandidatúru predsedu, podpredsedu vlády a federálnych ministrov – prezident by mal byť povinný ich aj vymenovať. Tento návrh je významný, lebo prezidenta oslabuje spôsobom, ktorý od prijatia ústavy v roku 1993 nebol predstaviteľný. Forma prezidentskej republiky zostáva zachovaná a posilňuje sa princíp deľby moci, i keď len formálne. Faktom ale je, že moc sa v Rusku (a nielen tam) už dávno nedelí medzi parlamentom a prezidentom. V situácii, keď sa oba orgány kreujú voľbami a tam víťazí vždy hlavná politická sila (Jednotné Rusko), stráca deľba moci svoju presvedčivosť. Možno aj preto prezident vo svojom prejave navrhol uskutočniť o uvedených návrhoch referendum.

Posilnenie alebo oslabenie Vladimíra Putina?

Mainstreamové médiá už návrhy prezidenta V. Putina označili ako snahu o posilnenie jeho osobnej moci, hoci takáto interpretácia je viac ako pochybná. Niet sa čo diviť, keďže podobná téza sa objavovala pri akejkoľvek ústavnej zmene v Rusku, lenže médiá by mali pri terajších návrhoch viac zohľadniť, či zmeny prinášajú koncentráciu alebo dekoncentráciu moci. Keby mali ústavné zmeny za cieľ posilniť osobnú moc V. Putina, najjednoduchšie by bolo zmeniť ústavu tak, aby mohol kandidovať tretí krát za sebou. Z hľadiska cieľa koncentrácie moci v jedných rukách by tiež bolo účelné prezidentské právomoci posilniť, nie oslabiť a to zvlášť v oblasti legislatívy. Pri súčasnom prerozdelení síl v ruských inštitúciách by podobné návrhy poslanci určite schválili a aj verejnosť by ich prijala bez väčších protestov.

Je však nepravdepodobné, že by kroky, navrhované v prezidentskom prejave, smerovali k posilneniu osobnej moci V. Putina. Ako nepresné možno označiť aj hľadanie analógie s rokom 2008, keď sa V. Putin stal premiérom a funkciu prezidenta prebral D. Medvedev. Uvedená analógia je problematická už preto, lebo D. Medvedev vtedy preberal pozíciu ústavne silného prezidenta a naopak, V. Putin vykonával funkciu ústavne veľmi slabého premiéra. Za účelom oslabenia funkcie prezidenta alebo za účelom posilnenia funkcie premiéra sa vtedy nemenila ani ústava. Tento krát však má ísť o zásadný obrat v porovnaní s doterajšími ústavnými pravidlami: prichádza k oslabeniu ústavných právomocí prezidenta, čím sa v značnej miere modifikuje i superprezidentská forma vlády, ktorá v Rusku fungovala od prijatia Jeľcinovej ústavy v roku 1993.

Pri návrhoch prezidenta V. Putina zohráva kľúčovú úlohu otázka, ktorá je aktuálna už niekoľko rokov: ako zabezpečiť stabilitu Ruska aj po jeho odchode z funkcie. Pre V. Putina ako prezidenta, ktorý rozvrátené Rusko z konca 20. storočia v podstate obnovil, boli možnosti vytvorené Jeľcinovou ústavou spočiatku veľmi výhodné. Lenže silná prezidentská ústava je rizikom do budúcnosti, najmä pre prípad, že by sa k moci dostal menej schopný politik. Pri silnej prezidentskej republike totiž veľa záleží od toho, kto bude prezidentom: ak bude prezident schopný, štát bude úspešný, ak bude prezident neschopný, tak toho bude môcť aj veľa pokaziť. Obmedziť riziko „zlého prezidenta“ však môže práve oslabenie silného postavenia hlavy štátu v období po V. Putinovi.

Prezident V. Putin tu v podstate preberá predstavu, známu z klasickej filozofie, že štáty potrebujú dobrého zakladateľa so silnými právomocami, avšak jeho nasledovníci by mali „dobre založený štát“ už len udržovať a rešpektovať „mravy predkov“ (mos maiorum). Môžeme diskutovať, či sa súčasné Rusko dá považovať za „dobre založený štát“ a existuje veľa dôvodov aj pre opačné tvrdenie. V. Putin sa však cíti ako zakladateľ stabilného štátu a preto chce stabilitu, vytvorenú na troskách Jeľcinovho Ruska, udržať. Pre V. Putina, ako aj celú generáciu politikov, ktorí sú dnes pri moci, je skúsenosť s vývojom v 80-tych a 90-tych rokoch určujúca. Zrejme sa obávajú, aby sa v budúcnosti k moci nedostal nejaký „nový B. Jeľcin“ a s ním aj skupiny liberálnych reformátorov z medzinárodných inštitúcií, ktoré sa v Rusku tak zle zapísali. Pre pochopenie významu, aký má nedávna skúsenosť na súčasné návrhy ústavných zmien, je potrebné pripomenúť si vývoj Ruska za B. Jeľcina a V. Putina.

Stabilizácia Ruska za prezidenta Putina

Ako je dobre známe, súčasná ruská ústava bola prijatá v roku 1993 v procese, ktorý sa vyznačoval mnohými kontroverziami. Ústava bola síce prijatá v referende, ale proti vôli ústavného súdu. Snahy o prijatie ústavy narazili na silný odpor najmä v parlamente a celý konflikt tak skončil občianskou vojnou. B. Jeľcinovi sa v ňom podarilo zvíťaziť vďaka podpore domácich oligarchov a ekonomických reformátorov. Tí vtedy silného prezidenta potrebovali, aby sa podarilo dokončiť proces privatizácie štátneho majetku. B. Jeľcin tak nechal rozstrieľať parlament s pomocou vojakov, vyplácaných z peňazí oligarchie. Následne zakázal kandidovať svojim demokratickým oponentom (nie však komunistom) a tým sa sám pasoval do úlohy „hlavného demokrata“. Lenže násilie v centre Moskvy v roku 1993 a následný vývoj mali dopad i na Jeľcinovu popularitu a v prezidentských voľbách 1996 sa proti komunistovi G. Zjuganovovi presadil len tesne, aj to najmä vďaka propagande oligarchických médií.

Keďže ekonomické reformy počas Jeľcinovej vlády prinášali Rusku bezprecedentný úpadok a podpora medzi obyvateľstvom klesala, B. Jeľcin sa stále viac dostával do závislosti na oligarchii a jej médiách. A aby si udržal priazeň oligarchov, robil im nové ústupky na úkor širokých más obyvateľov. Na začiatku 21. storočia sa tak Rusko ocitlo vo veľmi zlej situácii a mnohí politici i „experti“ očakávali rozpad Ruska. Zadlženosť dosahovala 100% HDP, reálny HDP Ruska bol viac ako dvakrát menší než pri rozpade ZSSR, devalvácia a inflácia sa od finančnej krízy 1998 vyvíjali zle, obyvateľstvo žilo v beznádejnej chudobe. Federálne zákony sa nedokázali presadzovať v mnohých regiónoch a centrálna moc bola slabá. Navyše, v auguste 1999 zaútočili z Čečenska ozbrojené jednotky pod vedením bývalého čečenského premiéra Š. Basajeva na ruský Dagestan a tým sa rozpútala druhá čečenská vojna.

Takto vyzerala situácia v čase, keď sa k moci dostal V. Putin. Je pochopiteľné, že hlavným motívom pri nástupe nového prezidenta bola stabilizácia situácie a zabránenie rozpadu štátu. Po kolapse Perestrojky a neľudských reformách z 90-tych rokoch si presne to želala väčšina obyvateľov Ruska. Fakt, že prezident dokázal vycítiť a naplniť želanie ľudí, bolo aj hlavným dôvodom jeho trvalo vysokej podpory. Stabilizácia Ruska sa pritom uskutočnila nielen v politickej, ale aj v ekonomickej oblasti: znížilo sa sa zahraničné zadĺženie, HDP začal narastať a roku 2013 bol v pomere na 1 obyv. dokonca vyšší než v Poľsku alebo v Maďarsku. Takisto aj mzdy zamestnancov začali po rokoch stagnácie a poklesu rásť. Hlavným dôvodom úspechov bolo to, že prezident dokázal zaviesť určitý poriadok a vynútiť poslušnosť oligarchov, niekedy kompromismi, niekedy nekompromisne (M. Chodorkovský, B. Berezovský). Po roku 2014 sa však situácia v ekonomike výrazne zhoršila, vláda nedokázala na nový vývoj presvedčivo reagovať a aj to vyvoláva obavy z destabilizácie krajiny v budúcnosti.

Za účelom stabilnej kontinuity zotrval prezident V. Putin po svojom nástupe pri existujúcej jeľcinskej ústave, hoci niektoré ustanovenia sa postupne novelizovali. Silná prezidentská ústava predstavovala základ pre jeho postup voči oligarchom. Samozrejme, že určitý vplyv na úspech V. Putina mali vonkajšie ekonomické faktory, napr. vysoké ceny ropy, ale keby V. Putin nedokázal vytvoriť aspoň určitý poriadok v ekonomike, tak by príjmy z ropy skončili v rovnako ako privatizačné príjmy z Jelcinovej éry (ktoré boli potenciálne oveľa vyššie). Vďaka svojim úspechom získal V. Putin popularitu aj medzi masami a preto sa stal menej závislým na oligarchii. Napriek tomu sa však ani on nepokúsil privatizačnú oligarchiu úplne odstrániť. Toto rozhodnutie situáciu krátkodobo stabilizovalo, ale tiež spôsobilo, že v Rusku naďalej pretrváva sociálna nespravodlivosť a jedna z najvyšších ekonomických nerovností vo svete. Z dlhodobého hľadiska ide o zásadnú hrozbu pre stabilitu RF.

Stabilita Ruska v budúcnosti?

Rusko v roku 2020 stojí pred výzvami tak vo vnútornej ako i zahraničnej politike. Vo vnútornej politike sú hlavnými problémami zlý demografický vývoj a veľká sociálna nespravodlivosť. V. Putin vo svojom príhovore Federálnemu zhromaždeniu tieto výzvy reflektoval a veľkú časť prejavu venoval podpore rodiny. Uviedol, že Rusko vstúpilo do obdobia silnej demografickej vlny a navrhol zabezpečiť pre deti jasle, vyslovil sa za bezplatné obedy pre školákov, venoval sa otázke prídavkov na deti a sľúbil ďalšiu podporu pre program tzv. materského kapitálu. V otázke zlepšenia sociálnej situácie obyvateľstva prezident prisľúbil skvalitnenie zdravotnej starostlivosti, zvýšenie príjmov pre zdravotníckych pracovníkov a odstránenie problémov pri prístupe k liekom. Prezident tiež prisľúbil zlepšenie situácie v oblasti vzdelávania, vrátane zvýšenia platov učiteľov.

Je však otázne, či prisľúbené opatrenia budú naozaj fungovať a či povedú k odstráneniu existujúcich problémov. Sociálnu nespravodlivosť sa navrhovanými krokmi odstrániť nepodarí a pri otázkách populačného vývoja má ruský štát len obmedzené možnosti. RF je síce stále magnetom pre pracovných migrantov z krajín bývalého ZSSR a imigrácia do Ruska výrazne prekračuje emigráciu z Ruska (pozri tu), avšak súčasný migračný prírastok už nie je tak veľký ako do roku 2014. Prezident tiež upozornil na fakt, že priemerný vek sa od roku 2000 zvýšil o osem rokov, ale faktom zostáva aj to, že natalita občanov RF je neuspokojivá. Takže hoci najkatastrofickejšie scenáre nastať nemusia, demografický vývoj RF oprávnene vyvoláva obavy a môže byť dôvodom nestabilného vývoja RF v budúcnosti. Na druhej strane, ide o štrukturálny problém celej Európy, na ktorý doteraz nenašla presvedčivé riešenie.

Veľkou výzvou pre stabilitu Ruska v budúcnosti bude aj vývoj medzinárodných vzťahov. Zdá sa, že môže prísť k novým konfliktom najmä na Blízkom Východe, pri ktorých bude Rusko cítiť ohrozenie. Rovnako rastúce výdavky na zbrojenie spolu s agresívnou rétorikou Západu predstavujú pre Moskvu vážnu výzvu. Rusko bude pritom vychádzať z vlastnej skúsenosti posledných desaťročí a vnímať Západ negatívne. Taktiež pokúsi brániť zasahovaniu do svojich vnútorných záležitostí a politické predstavy Západu o liberálnej demokracii nenájdu takmer žiadnu podporu. Treba si uvedomiť, že ruská verejnosť je dnes ešte viac protizápadne naladená než ruská vláda a západné naratívy sa najväčšmi diskreditujú práve zahraničnou politikou západných štátov. Z pozície EÚ by bolo preto najvhodnejšie rešpektovať Rusov, aby sa sami prepracovali k takej forme vlády, ktorá im vyhovuje, aj keď forma ich štátu nemusí byť v súlade s predstavami EÚ o liberálnej demokracii.

Branislav Fábry