Parlament ešte pred víkendom prelomil veto prezidenta a napriek jeho nesúhlasu zavŕšil legislatívnu transformáciu Úradu na ochranu oznamovateľov. Časť verejného priestoru ju rámcuje ako útok na právny štát, opozícia burcuje ulicu za záchranu demokracie, iní ju opisujú ako nevyhnutnú očistu systému. Takéto zjednodušenie však zakrýva podstatnejšiu otázku. Ak by štát poskytoval ochranu oznamovateľov spôsobom, ktorý je účinný, zrozumiteľný a predvídateľný, vznik občianskeho združenia Zväz právnej ochrany oznamovateľov by nedával veľký zmysel. Fakt, že vzniklo a že otvorene kritizovalo fungovanie Úradu na ochranu oznamovateľov, si zaslúži vecnú analýzu bez ideologických skratiek.

Formálna ochrana verzus reálna ochrana

Slovensko malo zákon o ochrane oznamovateľov. Malo úrad, metodické usmernenia aj administratívne postupy. Na papieri išlo o robustný systém, ktorý spĺňal aj európske požiadavky. Úrad bol koncipovaný ako orgán verejnej moci, ktorý rozhoduje o priznaní alebo nepriznaní ochrany. Nebol však nastavený ako subjekt, ktorý by jednotlivca aktívne chránil v pracovnoprávnom alebo správnom spore.

Keď sa spor medzi oznamovateľom a zamestnávateľom vyostrí, rozhoduje súd. Oznamovateľ musí niesť dôkazné bremeno, znášať procesné riziká a často aj existenčný tlak. Úrad v tomto bode už nemá aktívnu rolu. Práve v tejto medzere medzi administratívnym rozhodnutím a reálnym sporom vznikal pocit, že ochrana existuje, no v rozhodujúcich momentoch nefunguje.

Keď sa ochranca stáva aktérom sporu

Jednou z najvážnejších výhrad, ktoré zaznievali zo strany oznamovateľov aj Zväzu právnej ochrany oznamovateľov, bola skúsenosť, že v niektorých prípadoch sa museli brániť nielen voči zamestnávateľovi, ale aj voči samotnému Úradu na ochranu oznamovateľov. Nešlo o ojedinelé zlyhania, ale o dôsledok nastavenia systému.

Ak úrad ochranu nepriznal, ukončil alebo udelil zamestnávateľovi súhlas na represívny pracovnoprávny krok, oznamovateľ sa ocitol v situácii, keď musel spochybňovať rozhodnutie štátu. Formálne išlo o zákonný postup, no v praxi sa tým oslaboval samotný zmysel ochrany. Jednotlivec zostával vystavený ďalšiemu tlaku, ktorý bez právnej pomoci zvládal len veľmi ťažko.

Prečo vznikol ZPOO

Zväz právnej ochrany oznamovateľov vznikol v roku 2022 ako reakcia na praktickú skúsenosť, že formálna ochrana zo strany štátu často nestačí. Oznamovatelia sa po priznaní ochrany ocitali v reálnych pracovnoprávnych a správnych sporoch, kde rozhodovali súdy a kde už úrad nemal aktívnu úlohu. Bez odbornej právnej pomoci tak zostávali vystavení tlaku, ktorý zákon sám o sebe nedokázal vyvážiť.

ZPOO preto nevzniklo ako alternatíva k štátnej ochrane, ale ako jej doplnenie. Jeho cieľom bolo poskytovať právne zastúpenie a podporu v sporoch, ktoré nasledujú po administratívnom rozhodnutí úradu. Skúsenosť z viacerých prípadov ukázala, že bez takejto podpory sa ochrana často míňala účinku, bez ohľadu na to, či úrad ochranu priznal alebo nepriznal.

Samotná existencia ZPOO je nepriamym dôkazom systémovej medzery. Ak by štátna ochrana fungovala aj v rozhodujúcich momentoch sporu, potreba samostatného združenia zameraného na právnu obranu oznamovateľov by bola výrazne menšia.

Čo hovoria súdne rozhodnutia

Analýza trinástich súdnych rozhodnutí so spisovou značkou ÚOO neumožňuje robiť závery o tom, ako často a podľa akých kritérií bola ochrana priznávaná. Bez verejného registra rozhodnutí nie je známe ani ich celkové množstvo, ani to, koľko prípadov sa na súd nikdy nedostalo.

Rozdiely v tom, či ochrana v konkrétnom prípade obstála alebo padla, boli častejšie dôsledkom procesných rozhodnutí súdov než rozdielneho prístupu úradu. Problémom nie je nezákonnosť, ale netransparentnosť. Neexistencia verejného alebo aspoň anonymizovaného registra rozhodnutí znemožňuje porovnávať prípady a overovať rovnosť rozhodovania. Výsledkom je deficit dôvery, nie dôkaz zneužívania.

Ochrana úradníkov a hranice politického mandátu

Vo verejnom priestore sa objavila aj výhrada, že Úrad na ochranu oznamovateľov priznával status chráneného oznamovateľa nielen mediálne známym prípadom z prostredia bezpečnostných zložiek, najmä skupine vyšetrovateľov NAKA okolo Jána Čurillu, ale aj civilným úradníkom v štátnej správe a na ministerstvách. Podľa ministra životného prostredia Tomáša Tarabu takáto ochrana obmedzovala schopnosť uskutočniť personálne zmeny potrebné na napĺňanie volebného programu rezortu.

Z dostupných údajov vyplýva, že ochrana bola priznávaná aj štátnym zamestnancom, čo zodpovedá samotnej konštrukcii zákona. Neexistujú však verejné dáta, ktoré by potvrdzovali, že by úrad cielene chránil konkrétnu politickú garnitúru alebo jej kádre. Bez verejne prístupného registra rozhodnutí nemožno poctivo zhodnotiť rozhodnutia a dopátrať sa, či došlo k politickému zneužívaniu ochrany.

Nesporné však je, že priznaním ochrany vzniká osobitný pracovnoprávny režim, ktorý obmedzuje možnosti zamestnávateľa bez ohľadu na politický kontext. Problémom preto nebola samotná ochrana úradníkov, ale nedostatok transparentnosti pri rozhodnutiach s takýmto reálnym dopadom na fungovanie štátu.

Ako sa z ochrany oznamovateľov stal nástroj politického zápasu

Zákon o ochrane oznamovateľov nikdy neurčil Úrad na ochranu oznamovateľov ako orgán boja proti korupcii, ktorým sa stal počas vlád Matovičovho hnutia a jeho deklarovanej „svätej vojny“ proti korupcii Smeru. Úrad nemal vyšetrovať trestné činy ani hodnotiť politickú zodpovednosť. Jeho úlohou mala byť ochrana jednotlivca pred perzekúciou zo strany zamestnávateľa po tom, ako upozornil na protispoločenskú činnosť.

Posun nenastal zmenou zákona, ale spôsobom, akým bol úrad využívaný a verejne komunikovaný. Ochrana oznamovateľov sa postupne začala spájať s bojom proti korupcii a s konkrétnymi politickými kauzami, hoci zákon úradu takýto mandát nikdy nedal.

Najviditeľnejšie sa to prejavilo v mediálne sledovaných prípadoch z prostredia bezpečnostných zložiek. Status chráneného oznamovateľa sa stal politickým symbolom a rozhodnutia úradu sa prestali vnímať ako technické. Čítali sa ako politické signály, čo zosilňovala nepriehľadnosť rozhodovania a absencia verejného prehľadu prípadov.

Práve preto bola reforma nevyhnutná. Ak má ochrana oznamovateľov slúžiť ľuďom a nie politickým sporom, úloha úradu musí byť jasná, obmedzená a transparentná. Inak sa z ochrany stáva nástroj zápasu a oznamovateľ len figúrka v cudzom konflikte.

Prečo ZPOO podporilo zmenu

Podpora legislatívnych zmien zo strany Zväzu právnej ochrany oznamovateľov nebola útokom na samotnú myšlienku ochrany oznamovateľov. Bola kritikou systému, ktorý spájal silnú rozhodovaciu právomoc s nízkou mierou transparentnosti. Ak má štát rozhodovať o tom, komu ochranu prizná a komu nie, musí tak robiť spôsobom, ktorý je verejne kontrolovateľný a právne predvídateľný.

ZPOO vychádzalo zo skúsenosti, že úrad nemôže byť zároveň ochrancom aj rozhodcom bez vnútorného napätia. Ak štát vystupuje ako rozhodujúci orgán, jeho postupy musia byť formálne, preskúmateľné a jasne odôvodnené. Reálnu ochranu jednotlivca v konflikte so zamestnávateľom však musí zabezpečiť iný mechanizmus, najmä právne zastúpenie v súdnych sporoch.

Tento postoj pritom nevznikol dodatočne. Už v roku 2020, teda v období, keď Úrad na ochranu oznamovateľov ešte neexistoval, vystupoval MUDr. Rastislav Šaling verejne ako oznamovateľ protispoločenskej činnosti otvorene hovoril o tom, že samotný status chráneného oznamovateľa nedokáže človeka ochrániť pred pracovnou a spoločenskou perzekúciou. Vznik osobitného úradu vnímal ako potrebný, avšak už vtedy upozorňoval, že rozhodujúce bude jeho personálne obsadenie a nastavenie pravidiel fungovania.

V súvislosti so snahou súčasnej vlády riešiť stav ochrany oznamovateľov legislatívnou cestou (43. schôdza parlamentu), vydal Zväz právnej ochrany oznamovateľov k situácii v Úrade na ochranu oznamovateľov ostré verejné vyjadrenie.

Vo svojom verejnom stanovisku predseda ZPOO MUDr. Rastislav Šaling vyzval kompetentné orgány, aby preverili aj prípadnú trestnoprávnu zodpovednosť vedenia úradu za spôsob výkonu jeho právomocí. Zväz zároveň podporil systémovú zmenu, vrátane výmeny vedenia a vytvorenia inštitúcie s jasnejšími pravidlami, posilnenými právomocami a transparentnejším fungovaním.

Podstatné pritom nie je, či sa tieto podozrenia naplnili v trestnoprávnej rovine. Podstatné je, že kritika už nesmerovala proti jednotlivým rozhodnutiam, ale proti samotnému nastaveniu inštitúcie. Aj to vysvetľuje, prečo ZPOO podporilo reformu úradu, hoci samo vzniklo ako reakcia na limity štátnej ochrany.

Ochrana oznamovateľov ako skúška štátu

Ani po reforme nemožno vytvárať ilúziu, že štát prevezme úlohu advokáta jednotlivca. Konflikt medzi oznamovateľom a zamestnávateľom zostane sporom, v ktorom rozhoduje súd a kde je právna pomoc nevyhnutná. Práve preto nezaniká zmysel existencie organizácií, ktoré poskytujú právnu ochranu oznamovateľom.

Zároveň však verejnosť oprávnene očakáva, že reforma zabráni tomu, aby sa ochrana oznamovateľov stala nástrojom politického zápasu. Úrad má chrániť jednotlivcov pred odvetou, nie vstupovať do ideologických konfliktov ani suplovať boj proti korupcii, ktorý zákon zveruje iným orgánom.

Ochrana oznamovateľov nie je otázkou ideológie. Je skúškou toho, či štát dokáže nielen rozhodovať, ale aj niesť zodpovednosť za svoje rozhodnutia a vystaviť ich verejnej kontrole.

Prečítajte si tiež:

• Opozícia panikári. Úrad na ochranu oznamovateľov končí, má prísť náhrada
• Kaliňák: Transformácia Úradu na ochranu oznamovateľov je potrebná, pretože nerešpektuje legislatívu
• Poslanci schválili návrh, ktorým sa zruší ÚOO. Parlamentom sa ozýval krik, piskot a buchot
• Zrušenie Úradu na ochranu oznamovateľov. Ako to vidia právnici?