Nová ústava alebo násilné zmeny?

Dňa 1. septembra 2021 sme si na Slovensku pripomenuli Deň ústavy. Žiaľ, tieto oslavy boli omnoho smutnejšie než v minulosti, lebo v poslednom roku sa ústavný systém na Slovensku otriasol vo svojich základoch. Problémom bolo, že nedokázal reagovať na výzvy v čase pandémie COVID-19

A hoci ani v iných štátoch neboli na situáciu pripravení, právny a medicínsky chaos, ktorý zavládol na Slovensku, je výrazne horší než v iných štátoch Európy. Aj z týchto dôvodov je v spoločnosti cítiť masívnu nespokojnosť s vládnucim ústavným systémom. Tú posilnil hlavne nález Ústavného súdu SR o referende z júla 2021, ktorý zobral mnohým ľuďom ilúziu, že žijú v demokratickej spoločnosti. Veľkú nestabilitu vyvolávajú ďalej diskriminačné obmedzenia základných práv či excesy v oblasti trestného práva. Samozrejme, mnohí si stále nechcú pripustiť, že sa ústavný poriadok na Slovensku otriasa, aj tak sa však treba zamýšľať nad tým, ako predísť násilnému riešeniu rastúcich ústavných sporov. Historické príklady, vrátane roku 1989, ukazujú, že udalosti môžu eskalovať veľmi rýchlo. Preto treba o racionálnom nekrvavom spôsobe zmeny uvažovať už teraz.

V nasledujúcom texte sa budem venovať týmto témam:

• Úspešná či neúspešná ústava?

• Demokratický a právny štát?

• Základné práva a slobody?

• Deľba moci, brzdy a protiváhy?

• Potrebujeme ústavný konvent?

Na úvod treba povedať, že pri hodnotení súčasnej ústavy nemožno vidieť situáciu čierno-bielo. Vzhľadom na nesmiernu rýchlosť, s akou sa po neúspechu rokovaní o česko-slovenskej federácii v roku 1992 pripravovala, dosiahla ústava mnohé úspechy pri vytváraní inštitúcií nezávislej Slovenskej republiky. Podarilo sa vytvoriť viaceré funkčné orgány, hoci personálny i materiálny substrát zostal často v Prahe. Ústava tiež opakovane umožnila výmenu držiteľov moci či kreáciu vysokých štátnych funkcionárov, čo nie je pre nový štát samozrejmosťou. Úspechom bolo aj to, že prispela k pokojnému rozdeleniu federácie, hoci je jasné, že ČSFR v roku 1992 nečelila takým výzvam ako napr. Juhoslávia s vážnymi etnickými konfliktmi. Okrem politických inštitúcií vytvorila ústava aj právny základ pre ekonomické zmeny, ktoré boli často nespravodlivé, avšak nepriniesli rozpad štátnych inštitúcií. Tí, ktorí sa obávali, že samostatná Slovenská republika svoju samostatnosť nezvládne, sa taktiež mýlili a to aj kvôli ústavnej stabilite. Autori ústavy si pri tom všetkom rozumne uvedomili, že ich dokument má množstvo nedostatkov a zrejme aj preto umožnili flexibilné zmeny v podobe trojpätinovej väčšiny poslancov.

Hoci ústava priniesla viaceré pozitíva, postupne sa začali ukazovať aj jej nedostatky. V 90-tych rokoch rezonovala téma úradu prezidenta, ktorý zostal vyše roka neobsadený, až kým sa nezaviedla priama voľba. Na ďalšie nedostatky reagovala novela ústavy č. 90/01 Z. z., ktorá vytvorila samosprávne kraje, súdnu radu, verejného ochrancu práv, ale aj novú úpravu čl. 7 ústavy, čím umožnila integráciu do EÚ. Ústavodarci však často vôbec nedokázali predvídať fungovanie nových inštitútov a napr. Súdna rada sa správala úplne inak než pri jej kreácii predpokladali. Podobne ani samosprávne kraje nepriblížili verejnú moc k občanovi, čo sa prejavilo najmä nízkou účasťou pri voľbách do krajských zastupiteľstiev. Počet novelizácii ústavy postupne tiež narastal: zatiaľ čo v 90-tych rokoch sa ústava novelizovala iba dvakrát, v poslednom desaťročí prišlo až k jedenástim novelizáciám. Niektoré z nich pritom neboli riešením inštitucionálnych nedostatkov, ale len výsledkom operatívne prijímaných „politických obchodov“. Flexibilita ústavy sa tak stala vážnym problémom. S narastajúcim počtom novelizácií sa stratil pôvodný rešpekt k trvácnosti ústavného textu, a aj niektoré „flexibilné“ nálezy ÚS SR poškodili dôveru v jeho rozhodovaciu činnosť. Kým bola spoločenská a ekonomická situácia pomerne stabilná, ústavné problémy neboli až tak vypuklé, avšak v situácii, keď sa problémy pandémie skombinovali s problémami nekompetentnosti niektorých verejných funkcionárov, je kríza ústavného poriadku očividná.

Najzákladnejším ustanovením ústavy je čl. 1 ods. 1: „Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát...“ Požiadavka napĺňať tieto tri hodnoty je pre identitu SR ako štátu kľúčová. Mnohí však cítia, že práve toto ustanovenie sa nenapĺňa. Úplne opomeniem problematiku zvrchovanosti, ktorá sa komplikuje nielen vo vzťahu k EÚ, ale aj vo vzťahu k veľkým ekonomickým subjektom, hlavným problémom sú však otázky právneho štátu. V súčasnej SR sa princípy právneho štátu nedarí dodržovať a zoznam porušení v posledných mesiacoch prudko rastie – čiastočný výpočet poskytla napr. výzva stoviek právnikov z januára 2021. Najciteľnejším problémom je právna neistota. Schopnosť orientovať sa v predpisoch, ktoré sú prijímané narýchlo a netransparentne, stratili už aj mnohí skúsení právnici. Komplikáciou pre systematiku právnych noriem sú tiež vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva. Princípy ústavnosti a zákonnosti sa vnímajú len ako nepríjemný formalizmus a princíp obmedzenej vlády nefunguje. Najzávažnejšou hrozbou pre princípy právneho štátu sú však diskriminačné praktiky v oblasti ľudských práv a postup niektorých orgánov činných v trestnom konaní.

Pokiaľ ide o demokraciu, treba sa predovšetkým pýtať, či na Slovensku skutočne vládne ľud, resp. občania. Vláda ľudu síce nie je jediným znakom demokracie, určite však ide o znak rozhodujúci – demokracia znamená vládu ľudu aj etymologicky. Vládu občanov má garantovať čl. 2 ods. 1: „Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.“ Problémom ale je, že volení zástupcovia nie sú skutočným nástrojom na výkon moci občanmi. To, čo politici sľubujú pred voľbami, už po voľbách neplnia. Tento nedemokratický stav pretrváva viac-menej od vzniku samostatnej SR, môžeme teda hovoriť, že tu máme voľby, ktoré sa tvária ako demokratické, demokratický výkon moci však neprinášajú. Nástrojom na presadenie demokratických princípov by mal byť aspoň priamy výkon moci, ten však na Slovensku nefunguje. Podmienky pre referendum sú nastavené tak, že môže byť úspešné len v prípade, keď si to želajú vládnuce skupiny. Problémom je podmienka účasti 50% + 1 oprávnených voličov a to sa fakticky nedá dosiahnuť, keď sa odporcovia referendovej otázky odmietnu na referende zúčastniť. Aj preto sa na Slovensku podarilo úspešne zorganizovať len jedno referendum, ktoré bolo vtedy politicky nesporné (vstup do EÚ). V roku 2021 existovala reálna šanca na úspech referenda o predčasných voľbách, lebo verejnosť bola kvôli chaosu v čase pandémie značne rozhorčená a bolo pravdepodobné, že by mohla prísť hlasovať v dostatočnom počte. Avšak problematický nález ÚS SR referendum znemožnil, čím vyvolal následky, ktoré dnes ešte nedokážeme predvídať. Rozhodne však otvoril oči mnohým občanom, ktorí verili, že sú skutočným zdrojom moci.

Žiaľ, ústava nedokázala garantovať ani úctu k najdôležitejším hodnotám, ktoré majú byť vyjadrené v druhej hlave ústavy, zvlášť pri základných ľudských právach podľa čl. 14-25. Zásadným problémom je to, že väčšinu týchto práv možno obmedziť, často sa však pritom likviduje ich zmysel a podstata (v rozpore s čl. 13). Asi najvýznamnejším základným ľudským právom je právo na život (čl. 15), k hodnote života sa však prejavuje v SR neúcta dlhodobo. Ľahkosť, s akou naši politici vstúpili do krvavých agresií na Blízkom Východe so statisícmi mŕtvych, to potvrdzuje najlepšie. Rovnako aj prehnané zbrojenie poukazuje na spôsob, s akým pristupujeme k hodnote života. Nerobme si ilúzie – nakúpené zbrane sa opäť niekde použijú. Veľká neúcta k hodnote života sa prejavila i pri úmrtiach počas pandémie či v kolúznej väzbe. Problémom je i realita práv podľa čl. 16 a 17 ústavy. Prehnane dlhé väzby preukázali, že niektoré orgány v SR zmysel osobnej slobody (čl. 17) príliš nerešpektujú. Vzhľadom na obmedzujúce praktiky vo väzbe sa dá hovoriť i o neľudskom a ponižujúcom zaobchádzaní, ktoré zasa zakazuje čl. 16. Čiastočne nefunkčný je aj zákaz nútených prác (čl. 18), o ktorých hovorili preťažení zdravotníci počas núdzového stavu. Čl. 19 by mal garantovať ľudskú dôstojnosť, osobnú česť, povesť i ochranu mena, avšak spôsob, akým komunikuje štátna moc s občanmi (dezoláti, opice, atď.) o dodržiavaní týchto ústavných hodnôt nesvedčí. Čl. 20 hovorí o rovnosti vo vlastníckom práve – táto však neexistuje medzi veľkými a malými ekonomickými subjektmi. A čl. 20 ods. 4, ktorý hovorí o obmedzení vlastníckeho práva len za primeranú náhradu, zostal pre mnohých podnikateľov počas pandémie zbožným želaním. O listovom tajomstve či tajomstve dopravovaných správ (čl. 22) v čase špehovania e-mailov nemožno čo i len snívať. Ani so slobodou pohybu (čl. 23) to počas núdzového stavu i po ňom nevyzerá ideálne. Veľmi obmedzená je aj sloboda myslenia (čl. 24) – kto zmýšľa inak, ten sa rýchlo stane „hybridnou hrozbou“…

Nepresvedčivá je aj realizácia ďalších základných práv, napr. politických práv (čl. 26-32), od slobody prejavu až po slobodu zhromažďovania. Najsmutnejšia je však zrejme situácia v oblasti sociálnych, hospodárskych a kultúrnych práv (čl. 35-43). Tieto práva sú úzko spojené aj s ustanovením čl. 55 o tom, že hospodárstvo SR sa zakladá na princípoch sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky. Žiaľ, neúcta k sociálnym právam bola charakteristická pre všetky porevolučné vlády, vrátane Smeru SD, vrchol cynizmu však nastal v poslednom roku. Išlo o zrušenie ústavného limitu 64 rokov pre dôchodkový vek. Vládna koalícia to urobila počas núdzového stavu, keď boli obmedzené iné základné práva (zhromažďovanie), čiže nespokojní občania nemohli proti takémuto zásadnému kroku verejne ani len vystúpiť. Úplne opomeniem, že ústavné zmeny počas núdzového stavu odmietla aj Benátska komisia… O problémoch pri právach na súdnu a inú právnu ochranu (čl. 46-50) je tiež dôležité hovoriť v čase, keď sa konkrétne trestné konania zrejme manipulujú za pomoci tzv. kajúcnikov. Samozrejme, treba vidieť, že proti týmto nečestným praktikám sa časť štátnych orgánov dokázala postaviť, avšak otázka zneužívania kajúcnikov je iba jedným z mnohých problémov pri garanciách uvedenej skupiny práv.

Zásadným problémom ústavného systému je aj otázka deľby moci a to tak horizontálnej, ako aj vertikálnej. Predstava, že moc sa delí na zákonodarnú, výkonnú a súdnu, ako to predpokladajú piata až siedma hlava ústavy, vôbec nefunguje (nefungovala ani počas vlád Smeru SD). Moc sa reálne delí inak, medzi rôzne oligarchické skupiny. Niektoré faktické mocenské orgány ústava ani len nepozná, napr. koaličnú radu. Veľmi nereálna je tiež ústavná predstava, že parlament bude kontrolovať vládu. Stačí si pozrieť, ako „kontrolujú“ vládni poslanci ministrov pri interpeláciách alebo na hodine otázok. Podobne nerealistická je aj ústavná úprava tvorby práva. Väčšina zákonov sa fakticky vypracúva na ministerstvách a hlavným subjektom zákonodarnej iniciatívy je vláda, ktorá historicky predložila aj najväčší počet návrhov zákonov – asi 80%. Časť návrhov zákonov predkladajú aj poslanci, ich návrhy však neprechádzajú tak úspešne ako tie vládne. Výbory, tretí oficiálny subjekt zákonodarnej iniciatívy, predkladá návrhy len extrémne zriedka. Zákonodarnú moc ešte viac komplikuje trend skrátených legislatívnych konaní, keď poslanci nemajú reálnu šancu návrh zákona si čo i len podrobne prečítať, nie to o ňom ešte aj vecne diskutovať. Závažným problémom je prenos tvorby práva na Úrad verejného zdravotníctva, zvlášť v otázkach, ktoré sa týkajú obmedzovania základných práv. Ústavný zákon o bezpečnosti štátu (227/02 Z.z.) treba zladiť s duchom ústavy, pretože ide o predpis, ktorý sa v situácii pandémie stal faktickým „základným zákonom“. Duch ústavy však nezodpovedá duchu tohto ústavného zákona.

Problémom z hľadiska deľby moci je stále viac aj súdna moc. Nová ústavná úprava, vrátane likvidácie imunity sudcov za rozhodovanie a gumový trestný čin „ohýbanie práva“ (§326a TZ) umožňuje špeciálnej prokuratúre vlastnou interpretáciou ohrozovať nezávislosť súdnictva. Predstava, že za „ohýbanie práva“ by sudca išiel do kolúznej väzby, kde by sa v neľudských podmienkach zlomil a priznal k čomukoľvek, je nočnou morou nezávislosti súdnictva. Celkovo, viaceré ústavné zmeny v oblasti súdnictva, vykonané v núdzovom stave, kedy Benátska komisia zmeny ústavy neodporúčala, budia podozrenia. Počas núdzového stavu bola pozornosť verejnosti odvrátená iným smerom a proti ústavným zmenám sa nemohlo ani demonštrovať. Problémov novej ústavnej úpravy súdnej moci je dosť a viacero sudcov sa sťažovalo, že s nimi nová moc nediskutovala. Problémom súčasnosti je aj činnosť špecializovaných OČTK, kde sa vytvorila malá skupina ľudí a tí sa združili do nejakého podivného „spoločenstva“ (pojem použil D. Lipšic). Ukazuje sa tiež, že otvorenie prokuratúry bývalým politikom nebol rozumný nápad. Zvlášť znepokojujúca je predstava konkrétnych ľudí v špecializovaných OČTK, že osud spravodlivosti na Slovensku visí na vlásku, ktorý je tvorený ich „spoločenstvom“. Niektorí si vytvorili ilúziu, že bojujú proti presile, proti akejsi osi zla, do ktorej patria nielen R. Fico a P. Pellegrini, ale aj M. Žilinka či D. Santusová a v podstate každý, kto ich kritizuje. Jednou z výziev pre ústavný poriadok je zabrániť vzniku podobných neústavných „spoločenstiev“ v budúcnosti.

Prezidentka Z. Čaputová sa zásadne zmýlila, keď 1. septembra 2021 povedala, že ústava nás chráni pred možnou svojvôľou. To dnes už vôbec neplatí, naopak, prejavila sa nefunkčnosť mnohých ústavných inštitútov, ktoré nás majú brániť, od referenda až po garancie základných práv a slobôd. Je očividné, že nedostatky ústavného poriadku prinesú i ďalšie problémy a je otázkou, ako dlho tento politický systém vydrží bez občianskej vojny. Spôsobom, ako konfliktu zabrániť, je vytvoriť nové ústavné pravidlá, ktoré by mali širšiu podporu a legitimitu v spoločnosti. Musíme hľadať novú ústavu ako spoločenskú zmluvu, aby opäť platilo, čo je napísané v preambule „teda my, občania Slovenskej republiky… uznášame sa na tejto ústave“. Jednou z možností je zvolanie ústavného konventu, kde by mohli vystúpiť všetky skupiny v spoločnosti, pravica i ľavica, liberáli i konzervatívci, podnikatelia i odbory, očkovaní i neočkovaní a vyjadrovali svoje predstavy o ústave. Je zrejmé, že na mnohých témach sa nebude možné dohodnúť, ale i tak treba hľadať nejaké minimum pravidiel, z ktorých vieme urobiť širšiu spoločenskú dohodu.

Tém, o ktorých by prípadný ústavný konvent mohol rokovať, je veľa, ale patria sem i tieto:

1. Obnova demokratických princípov

2. Obnova princípov právneho štátu

3. Otázka zvrchovanosti a vzťah s EÚ

4. Obmedzenia základných práv a verejné zdravie

5. Sociálna a ekologická orientácia ekonomiky

6. Moc ekonomickej a straníckej oligarchie

7. Deľba moci a systém bŕzd a protiváh

8. Reálne spôsoby tvorby práva

9. Miera flexibility a potreba väčšej rigidity ústavy

10. Súdna moc a jej nezávislosť

11. Humanizácia trestného práva a boj proti korupcii

12. Vnútorný a vonkajší mier

Branislav Fábry